各县（区）委、政府，商丹园区党工委、管委会，市委和市级国家机关各部门，各人民团体，中省驻商各单位：
《关于加快推进生态文明建设的实施方案》已经市委、市政府同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。
中共商洛市委
商洛市人民政府
2016年12月16日
关于加快推进生态文明建设的实施方案
为贯彻落实省委、省政府《关于加快推进生态文明建设的实施方案》（陕发〔2016〕14号）精神，结合我市实际，提出如下实施方案。
一、总体要求
（一）指导思想。以党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神为指导，认真贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面落实中省关于推进生态文明建设的决策部署，牢固树立和贯彻创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，以生态环境建设和保护为重点，以健全生态文明制度体系为保障，以推进绿色循环低碳发展为途径，以创建生态文明示范市为抓手，以构建生态文化为支撑，优化国土开发格局，大力发展循环经济，打造绿色生产体系，加大环境保护和生态修复力度，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式，实现各类自然生态系统安全稳定，建设天更蓝、山更绿、水更清的美丽商洛。
（二）基本原则
1.坚持节约优先、保护优先、自然恢复原则。走可持续发展道路，在资源开发与节约中把节约放在优先位置，以最少的资源消耗支撑经济社会持续发展；在环境保护与发展中把保护放在优先位置，在发展中保护、在保护中发展；以自然恢复为主、人工修复相结合的形式加大生态建设与修复力度。
2.坚持绿色发展、循环发展、低碳发展原则。正确处理人与自然的关系、经济社会发展与生态建设保护的关系，实现人与自然和谐共生、协调发展，在资源得到高效循环利用、生态环境受到严格保护的基础上，协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化。
3.坚持深化改革、创新驱动、优化结构原则。以改革创新的思路和办法推动生态文明建设，推进供给侧结构性改革，健全制度体系，为生态文明建设注入持久动力。强化科技创新引领作用，加大淘汰落后产能力度，运用先进技术改造传统产业，依靠技术进步支撑生态文明建设。
4.坚持规划引领、城乡统筹、综合防治原则。落实中省主体功能区规划，建立空间规划体系，构建政府主导、社会参与、齐抓共管、城乡统筹的生态环境建设保护大格局。加快秦岭特色小镇建设，综合防治生态环境污染，提升生态环境质量，改善人居环境。
5.坚持突出重点、点面结合、系统推进原则。围绕结构调整、节能减排、环境保护、生态建设和人民群众对健康幸福生活的美好期盼，统筹协调、分类指导、分步实施，注重法治的引领、推动和保障作用，汇聚推动生态文明建设的强大活力，建设资源节约型和环境友好型社会。
（三）主要目标
到2020年，全市生态文明制度体系基本确立，主体功能区布局更趋合理，绿色循环低碳发展成为主要方式，生态系统稳定性增强，局部地区水土流失加剧和生态环境恶化的趋势得到有效遏制，生态环境质量明显提升，人居环境得到明显改善，公民生态文明意识显著增强。
——节能减排。万元GDP能耗、单位GDP二氧化碳排放量比2015年明显下降，完成省定目标；化学需氧量（COD）、氨氮（NH3-N）、二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOX）等主要污染物五年累计削减量完成省定目标，挥发性有机化合物（VOCS)排放量实现零增长；一次能源消费总量、非化石能源占能源消费的比重达到省上要求。
——生态环保。森林覆盖率达到69.5%，湿地面积不少于 41.4万亩，建设湿地公园3处。丹江出境断面水质稳定达到Ⅱ类标准。空气优良天数达到300天以上，可吸入细颗粒物（PM2.5）年均浓度累计下降率达到省上要求。
——资源节约。农业灌溉水有效利用系数达到0.55，单位GDP用水量下降8%，单位工业增加值用水量下降5%，城镇再生水利用率提高到20%以上，单位工业增加值用地量下降20%，资源产出率提高15%，节能环保产业增加值占GDP比重超过5%，城镇新建建筑绿色化比例超过50%。
——示范创建。力争建成省级生态文明示范镇20个、省级生态文明示范县（区）3个，把商洛建成国家生态文明示范市。
二、重点任务
（一）突出主体功能，优化国土开发格局
1.严格实施主体功能区战略。各类专项规划编制、生产力布局必须符合主体功能定位，对不同主体功能区的产业项目实行差别化市场准入政策，提出禁止开发区、限制开发区和重点开发区三大功能区各自发展的负面清单，明确禁止和限制开发区域准入事项，明确重点开发区域禁止和限制发展的产业。在城镇建设中合理布局生产、生活、生态空间，保护和扩大绿地、水域、湿地等生态空间。
2.积极推进“多规合一”。开展“多规合一”改革试点，划定永久基本农田保护红线和生态环境保护红线，科学确定城市边界，形成合理的城镇、农业和生态空间布局。认真落实新型城镇化规划，加快推进县域经济社会发展规划、城乡建设规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等“多规合一”，形成一个县（区）“一本规划、一张蓝图”。积极推进镇村建设规划、土地利用规划、产业发展规划、环境保护规划、旅游规划等“多规合一”，发挥重点镇村对周边村的集聚、辐射和带动作用。加快编制新农村建设规划和村庄规划，建设精致个性村庄，协调村容村貌格调，提升村庄整体品位，2017年实现规划全覆盖。
3.大力推进绿色城镇化。完善城镇体系，做大做强“一体两翼”中心城市，加快培育山阳、商南、镇安、柞水等小城市，促进中心城市和小城镇协调发展。按照生产、生活、生态相统一要求，推进省级文明城市建设。在城镇规划建设中注重保护自然景观和历史文化遗迹，传承历史文化，保持特色风貌，防止“千城一面”。合理确定城镇开发强度，提高城镇土地利用效率和建成区人口密度，从严供给城市建设用地，提高土地集约节约利用水平。强化节能理念，积极推行绿色建筑，构建低碳、便捷的交通体系，推进海绵城市、宜居城市、智慧城市、畅通城市、森林城市建设，完善城镇供排水、雨水收集利用、供热、供气等基础设施建设。
4.加快秦岭特色小镇建设。认真贯彻《商洛市关于加快推进秦岭特色小镇创建工作的指导意见》，按照“特色产业+文化+旅游”的发展模式，加强分类指导，加大政策扶持，发挥市场作用，扩大有效投资，加快创建一批“特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居”的秦岭特色小镇。巩固、完善、提升16个美丽乡村示范村、重点村建设，加强农村水、电、路、气、房、厕、网和垃圾污水处理等基础设施建设，实施农村人居环境改善工程，推进山水林田路河综合治理和农村环境集中连片整治。到2020年，创建20个左右“产业特色鲜明、人文气息浓厚、生态环境优美”，兼具旅游与社区功能，宜居宜业宜创新的秦岭特色小镇。力争有5个以上特色小镇进入省级特色小镇创建名单，3个以上特色小镇进入国家级特色小镇创建名单。
（二）优化产业结构，构建绿色生产体系
1.改造提升传统产业。加快改造提升现代材料、现代中药、绿色食品三大传统产业，延长产业链条，促进转型升级。限制矿产建材初级产品规模，支持传统产业向新兴产业转型发展，推动金属、非金属采选等低端产业向“绿色矿业+新材料”方向转型。推动绿色食品向特色农产品、有机食品、功能性食品、高端饮用水等绿色生态食品方向发展。推动现代中药、生物医药、化学原料药及医药辅料产业向复方、配方、特效、高端定制方向转型发展。支持传统产业、传统企业由初级产品、初级加工、粗放经营向高端产品、高端制造、精细管理转变，由资源消耗型向科技支撑型发展转变。
2.培育壮大新兴产业。抓住国家实施《中国制造2025》、“网络强国”和“国家大数据”等战略机遇，培育壮大新材料、新能源、先进制造、电子信息四大新兴产业集群。重点发展新兴合金材料、新型基础材料、化工新材料、前沿新材料、包装新材料为主的新材料产业。培育发展新能源汽车及零部件、智能设备制造、医疗仪器设备、应急装备、增材制造（3D打印）为主的先进制造业。支持发展集成电路及元器件、通信设备为主的电子信息产业。实施“互联网+”行动计划，推广互联网技术在制造、能源、农业、商贸、物流、金融等领域的应用。强化企业创新主体地位，支持企业、高校、各类研究机构联合建设实验室、研究中心和实验基地，推动关键核心技术创新，开展新材料、新能源、资源循环利用、生态修复等领域技术攻关，为生态文明建设提供技术支撑。
3.大力发展生态农业。加快转变农业发展方式，大力发展节水增效农业，推广生态农业、健康养殖、农牧结合和绿色防控等技术，科学使用化肥、农药、饲料等，推广测土配方施肥、有机肥、高效低毒农药等，减少化肥、农药对环境造成的面源污染。推行农业标准化、品牌化建设，加强农产品质量安全监管，建立农产品“三品一标”可追溯体系，积极开展“三品一标”认证。实施绿色无公害防控工程，发展山地蔬菜等生态农产品，建设服务西安的生态菜园子。实施畜牧业效益倍增工程，大力发展林下养殖，打造全省环境最优的生态养殖基地。培育“一村一品”主导产业，做强特色农业和农产品加工业，发挥特色农业产业辐射带动作用。大力发展以木本粮油、干鲜果品、中药材等为主的特色经济林产业和以养生休闲为主的森林养生产业，为城乡居民提供绿色安全林产品。
4.优化能源生产结构。大力发展太阳能、风能、水能、地热能、生物质能、余热余压发电等清洁能源和储能技术，加快推进镇安抽水蓄能电站、西气东输三线和“气化商洛”建设，充分发挥清洁能源在低碳排放中的优势。
（三）发展循环经济，促进资源高效利用
1.发展循环经济。加快构建农业、工业、服务业、社会层面“四大循环体系”建设，实施循环经济重点工程，积极创建国家循环经济示范市。以现代农业园区为龙头，加快推动资源利用节约化、生产过程清洁化、产业链接循环化、废物处理资源化，形成农、林、牧、渔相结合，种养加、畜沼菜相融合为主要特色的循环型现代农业生产模式，建设循环型现代农业体系。推进企业和园区循环化改造，实施清洁生产，促进源头减量，加快产业链条延伸，实现能源梯级利用、水资源循环利用、废物交换利用、土地节约集约利用，形成企业之间、产业之间、行业之间相互耦合的循环产业链，建设循环型现代工业体系。发挥商贸服务业在引导树立绿色循环低碳发展理念方面的积极作用，推行绿色办公、绿色餐饮等绿色消费，推进服务主体绿色化、服务过程清洁化，促进服务业与其他产业融合发展，建设循环型现代服务业体系。实施大循环战略，完善再生资源回收网络，推动再生资源利用产业化，餐厨废弃物资源化利用，建设社会层面循环发展体系。
2.推进节能减排。发挥节能与减排的协同促进作用，全面实施能耗强度和能源消费总量控制制度，严格节能评估审查，新上项目能耗效率及排放强度必须达到国内先进水平。严格执行节能低碳标准，大力实施节能技改工程，推广高效节能低碳技术和产品，突出抓好工业、建筑、交通、公共机构等重点领域和重点用能单位节能减排，强化安全、环保、能耗、物耗、质耗、土地等约束指标，坚决淘汰高污染企业和落后产能。大力推广绿色建筑，积极发展绿色建材。发展多种形式的大容量公共交通，大力建设以“公共自行车服务网络”为代表的慢行交通体系，实施新能源汽车推广计划，构建绿色、低碳、多元的交通模式。强化结构、工程、管理减排，继续削减主要污染物排放总量。大力推广烟气脱硫脱硝、土壤修复、垃圾资源化应用、污水处理及再生利用、工业废水处理及循环利用、清洁生产、污染防治等节能环保和清洁生产技术的集成应用，促进资源高效利用。
3.加强资源节约。严格实行用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污等制度，严格水资源论证和取水许可制度，加强用水需求管理，以水定需、量水而行；推进高耗水行业节水改造，推广农业节能、节水灌溉技术，开展节水型城市、企业、学校、小区等建设，全面建设节水型社会；积极开发利用再生水、矿井水、雨洪水、微咸水等非常规水源。加强土地利用规划管控，严守耕地保护红线，确保永久性基本农田上图入库，落地到户；对新增建设用地占用耕地规模实行总量控制，落实耕地占补平衡，确保耕地数量不下降、质量不降低；坚持工业用地招拍挂制度，探索工业用地租赁先租后让、租让结合、弹性出让等供应制度；加强废弃工业场地和移民搬迁旧宅土地综合整治和再利用，做好清理处置闲置土地工作，鼓励和规范城镇地上地下空间开发利用。推进绿色开采，提高矿产资源回采率、采收率、选矿回收率、综合利用率，实施一批尾矿资源综合利用重点项目，着力提升“国家共伴生矿产及尾矿资源综合利用示范基地”建设水平。
（四）加强环境保护，切实改善生态质量
1.保护和修复自然生态系统。坚持保护优先、自然修复为主，实施山水林田湖生态保护修复，加快铁路、公路、河流沿线及城区景区绿化，推进“陕南山地森林化”、天然林保护和新一轮退耕还林等重点生态工程。推动森林抚育试点，做好古树名木普查建档、养护复壮工作。采取客土整地、筑坎修田、人工造林、封山育林等综合措施，对各类露天采矿区、尾矿堆积区按照矿山环境恢复治理方案和相关规定，全面实施植被恢复工程。科学划定森林、湿地等生态保护红线，加强湿地自然保护区及湿地公园建设，提高荒山植被覆盖率，确保重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。加强各类自然保护区保护和监管，严禁各类开发活动。实施林麝、兰科植物等濒危野生动植物拯救工程，保护和改善珍稀濒危野生动植物栖息地，维护秦岭生物多样性。建立市、县（区）财政支持生态文明建设分担机制。全面深化惠民殡葬改革，到2020年，市区建成2个火化殡仪馆、2个城市公益性公墓，其余6县每县建成火化殡仪馆1个、公益性公墓1个以上，全市农村建成公益性公墓150个。市区规划范围内所有居民去世后全部火化、公墓安葬，商州火化区火化率达到50%，其他县火化区火化率达到40%，在全市形成文明、生态、环保、节地的丧葬新风尚。
2.全面推进污染防治。以大气污染、水污染、土壤污染为重点，加大治理力度，改善环境质量。加强大气污染综合防治，对细颗粒物、可吸入颗粒物等大气污染物实施协同控制，确保空气质量持续稳定向好。开展水环境综合整治和水土保持生态清洁小流域治理，加大南水北调中线工程水源地水土流失综合治理力度，力争建成省级水土保持示范园8个、国家级水土保持生态文明工程2个。实施城镇污水处理设施提升工程，重点镇实现污水全收集、全处理，60%以上行政村生活污水得到有效处理，确保南水北调中线水源地水质安全。深入开展农村环境综合整治，加强农村和农业面源污染防控，加快生活垃圾处理处置设施建设，90%以上行政村生活垃圾得到有效处理，农村卫生厕所普及率达到85%以上。加强医疗和工业等危险废物、放射性废物等处理处置设施建设的运行监管，指导铅、汞、铬、镉、砷等重金属污染防治和土壤污染防治。加强危险化学品和放射源安全监管，强化环境风险预警和防控。
3.积极应对气候变化。实施能源消费总量和二氧化碳排放总量联控制度，严控煤炭消费量，持续降低碳强度，推进能源结构清洁化。实施应对气候变化林业专项行动计划，加强农田保育和湿地保护建设，提升土壤及水域有机碳储量，增加森林、湿地等生态系统碳汇。积极开展重点企业碳排放权交易，利用市场机制促进企业实现碳减排。在火电、水泥和钢铁等重点行业开展碳捕集技术应用。加强应对气候变化的监测、预警和灾害预防，提高城乡建设、农业、林业、水资源等重点领域适应气候变化能力。完善低碳试点示范配套政策和评价指标体系，培育形成一批绿色转型成效显著、具有示范先导效应的低碳县区、低碳城镇、低碳产业园区和低碳社区。
4.培育弘扬生态文化。以历史文化为依托，以生态文化为引领，开展以宣传生态文化为主题的文学、影视、戏剧、书画、摄影、音乐、雕塑等多种艺术创作，倡导树立生态文明价值观，提升全社会文明意识。充分利用商鞅文化、四皓文化、秦楚文化等特色文化和遗址资源，加强历史文化名城名镇、特色小镇文化资源挖掘和文化生态的整体保护和传承。依托各类自然保护区、森林公园、湿地公园、旅游景区等设施，建设一批生态科普、生态道德教育和森林体验基地。
（五）完善体制机制，健全生态文明制度
1.健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。加快自然资源资产数据采集和信息管理平台建设，对河流、森林、山岭、荒坡、湿地等自然生态空间进行统一确权登记，明确国土空间自然资源资产所有者、监管者及其责任。推进自然资源管理体制改革，争取南水北调水源涵养地列入国家自然资源管理体制改革试点。按照构建“山水林田湖”生命共同体的理念，加强自然资源用途管制，明确各类国土空间开发、利用和保护边界，实现能源、水资源、矿产资源按质量分级、梯级利用。落实最严格耕地保护和节约用地制度，强化土地利用总体规划和年度计划管控，加强土地用途改变许可管理。完善矿产资源规划制度，强化矿产开发准入管理。
2.健全生态保护补偿机制。按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。按照国家相关规定，修订完善资源补偿费征收管理办法，研究探索区域间横向生态补偿机制，完善流域、森林生态补偿机制，研究制定煤矿采空区塌陷补偿标准和办法。用好国家南水北调水源地支持政策，加强与受水区域协作，通过资金补助、产业转移、人才培训、园区共建等多种方式，加大水源涵养地的生态补偿力度。严格执行省水土保持补偿费征收使用管理实施办法，加快水土流失加剧地区治理步伐。
3.完善生态环境监管制度。全面清理现有规章制度、规范性文件中与生态文明建设要求不一致的内容，认真落实《陕西省秦岭生态环境保护条例》《陕西省大气污染防治条例》《陕西省森林管理条例》等法规，适时提出修订建议。实施污染物排放总量控制制度，严格执行《汉丹江流域（陕西段）重点行业水污染物特别排放限值（DB61/942-2014)》。改革生态环境保护管理体制，推进执法重心下移，彻底整治多头管理、各自为政、职责交叉、主次不清等现象。建立严格监管污染物排放的环境保护管理制度，推动能耗、水耗、地耗、污染物排放、环境质量等方面标准升级。健全覆盖所有资源环境要素的监测网络体系，落实环保机构检测监察执法垂直管理制度，推进环境监测机构标准化建设，推动监测数据联网共享，充分利用大数据加强监测分析，实现监测和监管有效联动。加强核算统计，落实生态文明综合评价指标体系建设，提高生态环境风险防控和预警能力。
4.完善政策引导机制。深化自然资源及其产品市场化价格改革，落实中省用电、用水、用气阶梯价格制度，健全污水、垃圾处理和排污收费制度，完善生态环境损害赔偿制度。整合生态环境保护专项资金，重点支持生态文明建设项目。推进政府购买环境服务，鼓励社会资本采用政府和社会资金合作（PPP）模式参与生态文明项目建设。积极探索采矿权、排污权抵押等融资模式，鼓励和引导金融机构实行绿色信贷，支持符合条件的节能环保企业通过发行债券或股票上市融资，深化环境污染责任保险试点。
5.推行市场化机制。开展政府购买节能减排低碳服务，推行环境污染、节能量审核及碳排放量第三方治理和第三方核查。推行水权、排污权、用能量和碳排放量配额分配制度，逐步实行有偿使用。利用公共资源交易平台，积极开展水权、用能量及碳排放权市场交易，通过市场机制实现水资源充分利用及最经济的节能减排低碳治理。积极参加碳排放权市场交易，培育发展碳金融及衍生产品，严格落实《陕西省主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》。
6.健全政绩考核制度。建立体现生态文明要求的目标责任考核指标体系、考核办法、奖惩机制，把生态文明建设相关指标纳入全市目标责任考核指标体系，赋予一定考核权重，强化指标约束。完善政绩考核办法，根据全省主体功能定位，对各县（区）实行差别化的考核制度，对禁止开发区域实行生态环境保护考核“一票否决”制；按照省上统一安排部署，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县逐步取消地区生产总值考核；对农产品主产区实行农业优先绩效评价。及时衔接细化我市自然资源资产负债表，全面落实国家层面重点生态功能区产业准入负面清单制度，推行领导干部自然资源资产离任审计。
7.完善责任追究制度。建立领导干部任期生态文明建设责任制，完善节能减排目标责任考核及问责制度。开展环保督察巡视，落实“党政同责、一岗双责”要求，加强明查暗访，严格责任追究，对造成资源环境生态严重破坏的实行终身追责，不得转任重要职务或提拔使用，已经调离的也要问责。对推动生态文明建设工作不力、造成资源环境生态严重破坏的，要严格追究相关领导及有关人员责任。对履职不力、监管不严、失职渎职的，要依纪依法追究有关人员的监管责任。对各类环境违法违规行为实行“零容忍”，健全行政执法与刑事司法衔接机制，加强基层环境执法队伍、环境应急处置救援队伍建设。
8.依法推进环境公益诉讼。环境公益诉讼是保护环境的重要武器，要提升环境纠纷法律服务水平。引导、鼓励符合法律规定的社会组织向人民法院提起环境公益诉讼，有效保护社会公共的环境权利。探索检察机关提起公益诉讼制度，维护社会公共利益、健全公权力监督，实现治理体系的现代化。
三、保障措施
（一）加强统筹协调，强化责任落实。建立市县（区）生态文明建设协调机制。市级各有关部门单位要按照职责分工，制定具体工作措施并抓好落实。各级党委、政府要深刻认识生态文明建设的重要性，自觉对本辖区内生态文明建设负总责，推动形成有利于推进生态文明建设的工作格局。各级人大、政协要加强对生态文明建设工作的监督。
（二）探索有效模式，总结推广经验。各区域性、行业性规划要与本实施方案相衔接，确保各项政策措施落到实处。要抓紧总结研究不同发展阶段、资源环境禀赋、主体功能定位地区生态文明建设的有效模式，着力破解制约本地区生态文明建设的瓶颈问题，建立森林、湿地、水土保持等生态补偿机制。开展节能量、排污权、水权交易试点等生态文明建设制度创新实践，及时总结有效做法和成功经验，加大推广力度。
（三）引导社会舆论，营造良好氛围。各级宣传部门要以群众喜闻乐见的方式大力宣传生态文明理念，加强生态文明知识普及，倡导绿色消费和绿色生产，进一步增强群众的节约意识、环保意识和生态意识。各级各类学校要把生态文明建设作为国情省情市情教育的重要内容，进一步提高青少年的环保意识。加强生态文明社会行动体系建设，通过政府扶持指导，壮大环保社会团体组织力量，开展生态文明志愿服务，扩大生态环境保护公众参与，动员全社会力量积极参与生态文明建设。
附件：商洛市推进生态文明建设重点任务分工